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De la guerre 14-18 à la pandémie d’aujourd’hui 

Réflexions sur notre modèle social

par René Bourrigaud

Cet article vaut autant par les interrogations qu’il pose que par les solutions qu’il suggère. Mais ne dit-on pas que poser correctement un problème, c’est déjà le résoudre à moitié ? En tout cas, on ne risque pas de trouver de (bonnes) solutions si on ne se pose pas les bonnes questions. Et celle du financement des conséquences de la pandémie mondiale que nous vivons fait partie de celles qu’il convient de poser dès maintenant. C’est un déficit colossal des comptes publics à prévoir, mais ce sont surtout des centaines de milliers d’entreprises et des millions d’emplois qui sont menacés, dont un grand nombre qu’il va falloir reconvertir si on veut saisir l’occasion de cet avertissement provenant des forces naturelles pour revoir nos modèles de consommation et nos modes de vie. Aujourd’hui, beaucoup de gens se demandent comment ils vont survivre demain. Tentons de leur offrir une perspective.

Question préliminaire : les historiens ont-ils quelque chose à dire sur le sujet ? Si j’en crois ceux qui se sont exprimé récemment, comme Stéphane Audoin-Rouzeau et Patrick Boucheron sur Mediapart, c’est le temps de la modestie qui prévaut. La science historique ne peut fournir aucune mesure prédictive, dit le premier. « Il me semble important, pour des raisons morales et politiques, de résister à la séduction trop facile de l’analogie », dit P. Boucheron qui travaille justement, en ce moment même, sur les vieilles pandémies comme la peste au Moyen Age. Il se demande seulement « pourquoi, globalement…, une épidémie si catastrophique [comme la Grande Peste] ne change rien dans la manière d’obéir, de produire, de gouverner ? ». Et ce point de vue est-il encore optimiste, car il se demande plus loin, interrogeant la figure du Léviathan décrite par Thomas Hobbes, le théoricien de l’absolutisme, si l’Etat ne serait pas « en capacité d’obtenir de la population une résignation et une obéissance absolument inédites ». Pas vraiment exaltant comme perspectives.

Mais revenons à notre sujet. Comme ancien enseignant de l’histoire contemporaine des institutions et des faits sociaux à la Faculté de droit et des sciences politiques de Nantes, je me souviens de cette partie de chapitre sur le financement de la Première Guerre mondiale.  J’y énonçais ce fait énorme : pendant au moins cinq ans, de 1914 à 1919, les dépenses de l’Etat ont été cinq fois supérieures à ses recettes. Et l’Etat n’en est pas mort, la nation non plus, même si elle en est sortie affaiblie. Comment tout  cela a-t-il pu se produire ?

Je suis retourné à mes sources, car je ne suis un spécialiste ni de la Première Guerre mondiale, ni de l’histoire économique. Dans leur ouvrage  Victoire et frustrations 1914-1929[1], Jean-Jacques Becker et Serge Berstein s’inspirent eux-mêmes des travaux de J.B. Duroselle, un spécialiste de l’histoire des relations internationales, et notamment de l’histoire de l’Europe.

Le financement de la Grande Guerre

Comment démarrent les premiers dérapages budgétaires ? Dès les premiers jours de la guerre, début août 1914, le gouvernement obtient l’autorisation d’engager des dépenses sans l’accord du Parlement. Et une grande révolution se produit en quelques jours : l’Etat libéral se transforme par nécessité en Etat dirigiste, s’occupant de la reconversion de la production (essentiellement vers la production d’armes et d’équipements militaires), de réquisitions, de taxation des prix. Toutes les capacités de production vont être tournées vers l’effort de guerre qu’on imaginait bref… mais qui dura quatre ans.

L’effort de guerre devint vite énorme. En quelques mois, les zones occupées par l’ennemi privaient le pays des trois quarts de sa production de charbon (l’énergie de base de cette époque), des quatre cinquièmes de sa production de fonte et des deux tiers de sa production d’acier. Il a donc fallu importer massivement pour fabriquer des armes dans des usines reconverties. En 1918, on produisait près de 1000 canons et 260 000 obus par jour, ainsi que des millions de casques – plus coûteux que des masques. Il a aussi fallu mobiliser une main d’œuvre nouvelle : on pense aux femmes bien sûr, mais ce sont aussi 500 000 ouvriers-soldats, mobilisés d’abord sur le front, qui revinrent travailler dans les usines d’armement. Et l’on fit appel aux ouvriers étrangers : Espagnols, Grecs, mais aussi Chinois.

Les historiens notent  que l’industrie française, contrairement à sa réputation, sut faire preuve « d’une remarquable souplesse d’adaptation ». C’est alors que pour augmenter les rythmes de production, elle introduisit le taylorisme, ce qui aggrava la condition ouvrière.

Outre le financement de la production de guerre, l’Etat a aussi indemnisé les familles des mobilisés, de manière d’ailleurs de plus en plus libérale car de nombreuses familles souffraient de malnutrition : on se préoccupait déjà d’un revenu minimal pour assurer la survie des sans ressources.

A la fin de la guerre, on put établir que l’Etat avait dépensé en moyenne 38 milliards de franc-or par an, alors que son budget de 1913 était d’environ 5 milliards. Ce sont 120 milliards supplémentaires qu’il a donc fallu trouver.

Le financement de ce gigantesque effort de guerre fut assuré de plusieurs manières :

  • D’abord, il existait une convention entre l’Etat et la Banque de France : en cas de guerre – on la prévoyait depuis longtemps – celle-ci ouvrait un crédit à l’Etat de près de 3 milliards, qu’il fallut vite doubler.
  • On a aussi fait appel à l’impôt, mais de manière frileuse, ce qui fut critiqué par la suite. L’impôt sur le revenu, voté laborieusement juste avant la guerre, commença à être levé en 1916, mais il ne rapporta qu’un petit milliard durant la guerre. Un impôt sur les « bénéfices de guerre », lui aussi modéré, ne rapporta qu’un milliard et demi. Ce fut l’augmentation des impôts indirects, pesant sur les familles modestes, qui rapportèrent le plus. Mais, globalement, le recours à la fiscalité ne couvrit en France que 15 % des dépenses de guerre (contre 28% pour la Grande Bretagne qui est pourtant réputée plus libérale que la France).
  • Quand on est doté de la fonction régalienne, la méthode la plus expéditive pour payer ses fournisseurs est la création de monnaie. Le recours à « la planche à billets » fut massif : de 6 milliards de francs en circulation à la veille de la guerre, on passa à 46 milliards supplémentaires pendant la guerre, puis à 25 de plus pendant la seule année 1919. La couverture « or » de la masse monétaire par la Banque de France chuta de 70 à environ 20 % en 1919.
  • Le recours à diverses formes d’emprunts compléta le dispositif : « bons de la défense nationale », « emprunts de la défense nationale » et emprunts auprès de pays étrangers, rémunérés en apparence à des taux élevés, rapportèrent 75 milliards.

Certains prêteurs français ont agi par patriotisme, mais aussi par intérêt : habitués à un franc-or de valeur quasi immuable depuis sa création sous le Premier Empire, ils n’avaient pas anticipé sur sa dévaluation qui se mit à s’accélérer les dernières années de la guerre.  Par rapport à l’indice 100 en 1913, l’indice des prix de gros était de 340 en 1918 et l’indice de prix de détail de 207.

La France avait gagné la guerre, grâce à la ténacité des Français et grâce à ses alliés, mais elle a perdu la force de sa monnaie et le pouvoir qui va avec. Retenons tout de même que c’est l’inflation qui a permis de sortir de l’impasse. Car le slogan à la mode à l’époque « L’Allemagne paiera » resta un slogan. L’Allemagne n’a pas pu et n’a pas voulu rembourser les dommages de la guerre comme le prévoyait le Traité de Versailles.

 

Et aujourd’hui ? Le retour souhaitable de l’inflation

L’histoire ne se répète pas, on le sait, mais on peut peut-être aujourd’hui dire tout haut ce qui était inaudible hier. Il faut se souvenir que face à des périls immenses, il convient de prendre des moyens extraordinaires. Bridés que nous sommes encore par l’orthodoxie monétaire imposée par les partisans de l’ordolibéralisme, et notamment par les Allemands  qui ont connu, au cours des années 20, une expérience de dévaluation monétaire bien pire que la nôtre et qui s’en souviennent, il semble qu’on ne puisse miser sur cette méthode inflationniste. Mais y a-t-il d’autres moyens de faire payer ceux qui ne savent que faire de leur argent ?

Car c’est le cas aujourd’hui. Quand les financiers en sont à consentir des prêts à taux négatif, c’est littéralement qu’ils ne savent pas quoi faire de leurs capitaux. Il faut trouver les moyens de les mobiliser pour un redémarrage d’une économie tournée vers la satisfaction des besoins de tous dans un environnement protégé. Un projet à construire le plus possible  à l’échelle mondiale. Avec, par exemple, une taxe universelle sur le carbone pour financer des investissements dans l’économie verte et limiter au maximum les effets dramatiques des dérèglements climatiques. Et là, on ne pourra pas dire que nous n’étions  pas prévenus.

Face aux catastrophes prévisibles, l’Etat doit reprendre le contrôle du système bancaire pour prendre toutes les mesures de sauvegarde nécessaires : crédits remboursables seulement sous clause de retour à meilleure fortune, suspension des charges sociales pendant les périodes de confinement… L’Etat, les Etats vont s’endetter encore plus, et la perspective d’une inflation modérée est donc souhaitable. C’est elle qui permettra de rembourser les emprunts dans des conditions acceptables. L’inflation est une chance pour les emprunteurs, pour les investisseurs, pour le redémarrage d’une économie réorientée.

C’est sans doute aussi le moment de débattre des vraies réformes sociales qu’il faudrait engager. Dans une société qui dispose de richesses importantes, il est impératif d’assurer des « moyens d’existence convenables » – c’est la formule de nos textes de portée constitutionnelle – à tous ceux qui résident sur notre territoire. C’est non seulement un impératif moral, mais c’est aussi dans l’intérêt de tous, car c’est une condition pour assurer une sécurité renforcée sur les biens et les personnes. En effet, que peuvent faire ceux qui n’ont pas de quoi vivre de manière légale, sinon employer des méthodes illégales ?

La plus grande partie de notre système de protection sociale a été bâtie sur les cotisations prélevées sur les emplois salariés, ce qu’on appelle le « modèle bismarckien » qu’on cherche à rapprocher, par des dispositions diverses, mais sans y parvenir vraiment, du projet de Beveridge, né de la Seconde Guerre mondiale : assurer une protection sociale universelle.

L’effritement de l’emploi salarié stable, le chômage persistant, les formes d’évitement du salariat, toutes ces tendances contemporaines qu’on ne pourra inverser nous obligent à penser autrement notre modèle social.

Pour un revenu de base vraiment  universel

Une idée controversée est proposée depuis longtemps par des chercheurs en sciences sociales qui réfléchissent à ces questions sans œillères préconçues : l’idée d’une allocation universelle qu’on appelle plus volontiers aujourd’hui un revenu de base.

Un candidat (malheureux) à la dernière élection présidentielle en a même fait une mesure phare. Plus récemment, une vingtaine de présidents de conseils départementaux reprennent l’idée à leur compte d’une manière qui se veut réaliste[2], mais qui n’est plus à la hauteur des enjeux d’aujourd’hui. Comme gestionnaires de nombreux dispositifs d’aide aux populations fragiles, ils sont bien placés pour constater que notre système est devenu illisible, tellement bureaucratique et paperassier que de très nombreux bénéficiaires potentiels préfèrent renoncer à en faire la demande, quitte à recourir aux restos du cœur et à autres formes d’aumône ou de débrouillardise.

Le revenu de base peut être une solution, parmi d’autres : il ne dispense pas d’une politique de santé pour tous, de logements accessibles, d’éducation et de formation permanentes, de dispositifs d’accompagnement des personnes en difficultés. Mais un revenu monétaire individuel garanti permet à chacun de garder une autonomie, de disposer d’un socle minimum de survie permettant de construire de nouveaux projets de vie, d’avoir une vie sociale digne, fondée sur un nouveau droit universel.

Comme il existe de nombreuses variantes possibles, et que certains économistes libéraux n’y sont pas hostiles, ce qui provoque de nombreuses réticences parmi les meilleurs défenseurs des salariés, il convient de l’assortir de nombreux dispositifs, mais on peut souligner deux conditions impératives qui ne conviendront pas aux partisans du libéralisme et aux défenseurs des privilégiés en général :

  1. Il doit être inconditionnel et réellement universel, en vue de simplifier les procédures et de le garantir effectivement à tout le monde. Il ne peut être dégressif pour ceux qui disposent de revenus du travail, car il constituerait une nouvelle trappe à pauvreté et à chômage. Il faut que le choix de (re)travailler apporte un revenu supplémentaire sans remettre en question l’allocation de base.
  2. Il doit être assorti d’une vraie réforme fiscale, fondée sur le retour en force de l’impôt progressif, de manière à financer ce dispositif mais aussi de manière à récupérer ce qui sera distribué à tous, y compris aux riches. Des économistes comme Thomas Piketty ont des propositions toutes prêtes. Car pour les personnes qui disposent de ressources importantes et qui paient un impôt sur le revenu conséquent, ce revenu de base ne sera qu’une réduction formelle sur leur feuille d’impôt. Elle sera annulée par une augmentation des taux et un accroissement du nombre de tranches d’imposition.

La Première Guerre mondiale a permis la mise en œuvre de l’impôt progressif sur le revenu, après de longues décennies de tergiversations. Elle a aussi débouché sur la loi des 8 heures qui était réclamée par le mouvement ouvrier international depuis 30 ans. La crise actuelle doit nous permettre de refonder notre modèle économique et notre modèle social.

René Bourrigaud

le 16 avril 2020

[1] Publié en 1990 dans la collection « Nouvelle histoire de la France contemporaine », tome 12 (éd. du Seuil).

[2] « Revenu de base – de l’utopie à l’expérimentation » Fondation Jean Jaurès, janvier 2019.